近年來，我國高等教育辦學體制出現(xiàn)了一種新的辦學形式，產生了一種新型的高校，名曰國有民辦二級學院（也有學者稱之為國有民營、公有民辦二級學院。為討論方便本文統(tǒng)稱為國有民辦二級學院）。對國有民辦二級學院的解釋，目前存在多種多樣的說法，有人認為“是指在原有的公立高校里，引入民營辦學機制，實行國有民營的運作方式，顯著特點是具有獨立法人、獨立校園和獨立財務”[1]；也有人認為是指“高等學校把某一相對獨立的校園作為國有民辦二級學院的創(chuàng)辦基地，利用現(xiàn)有的教學資源特別是師資和信譽，或獨立或利用部份社會投資設立國有民辦二級學院。具有獨立法人、獨立辦學、獨立財務、獨立校園等特征”[2]；還有“是指普通高校創(chuàng)辦的或附屬于普通高校的、具有制度創(chuàng)新（包括學院的辦學體制、管理體制、籌資體制等）和新的運行機制的二級學院”[3]，等等說法，各不相同。 　　盡管在概念、理解、叫法上不甚統(tǒng)一，但是其辦學體制的實質卻都是：利用原國有高校（母體）多年辦學中積淀的無形有形資產（如聲譽、師資、校園、設備、圖書資料、管理人員等），采用國家對民辦高校的優(yōu)惠政策，采取民辦高校的辦學運作機制，獨立于母體高校的自主辦學形式。因而有人認為，這種辦學體制有避國有、民辦兩種辦學形式的不足而又兼取二者之長的互補優(yōu)勢，是一種全新的辦學形式。對此贊譽，筆者卻不敢茍同。筆者認為這種國有民辦二級學院的辦學體制，無論是從辦學的形式上還是從實質上，都有值得質疑的地方。[注：本文討論的是辦學體制、所有制問題，故不含將國有大學里的某一院（系）通過一定方式由社會組織或公民個人去辦，而國有性質不變、不是獨立法人的國有民辦二級學院]。 　　一、“國有民辦二級學院”體制不順，概念不清，難以成立 　　目前，我國的高等教育辦學體制，符合國家規(guī)范的可分兩大類：一類為國有高校；另一類為民辦高校。前者的舉辦者是國家，是國家作為單一投資主體，利用國有資產依法設立的，顯而易見，國有高校投資主體中不包含任何其他非國有成份[4]。后者“系指除國家機關和國有企事業(yè)組織以外的各種社會組織以及公民個人，自籌資金，依照本規(guī)定設立的實施高等學歷教育的教育機構”[5]。據此，我們知道，民辦高校的投資主體中排除了“國家機關和國有企事業(yè)組織”，是“各種社會組織以及公民個人”“自籌資金”舉辦的，也就是說民辦高校中是不包含國有成份的[6]。 　　由此可見，在我國的高等教育辦學體制中，所指“國有”與“民辦”，是各有其特定含義的。國有與民辦不能混淆，兩者在舉辦高校的投資主體上彼此排斥，在概念上互不相容，不可轉換。把彼此對立不相容的“國有”與“民辦”組合在一起，你中有我，我中有你，籠而統(tǒng)之叫作“國有民辦”，概念上必然含混不清，模棱兩可又兩不可�？梢�，國有民辦二級學院中所謂“國有民辦”概念是經不起推敲，是不準確的。 　　既然國有民辦二級學院中的“二級學院”是相對于母體高校（即一級學院）而言的，誠如文首引文所說，國有民辦二級學院是一種獨立于母體高校的獨立辦學機構，與其母體高校一樣是獨立法人了，那么，所謂一級學院與二級學院的界線理應就此消失。如果此時還把獨立法人獨立辦學的機構稱作（或理解為）二級學院，顯然帶有貶抑意味，人為限定等級層次，帶有使之屈身于國有高校的嫌疑，如此刻意劃分一級學院二級學院是欠妥當?shù)摹? 　　因此，辦學體制里引入所謂的國有民辦二級學院，首先在概念上是含混不清的，在邏輯上是講不通而難以成立的。其次由此揭示的深層次問題則是體制不順�！皣�有民辦二級學院”，說它國有吧，卻拖帶民辦尾巴；說它民辦吧，卻又掛牌國有，戴上一頂“國有”紅帽子。筆者認為，國有民辦二級學院，在學校性質上應該明確，體制上應該理順：是國有的就是國有，就不叫民辦；同樣，是民辦的，就不是國有。另外，辦學體制上，對于獨立法人，地位是平等的，無所謂一、二級學院之分，本不屬“母體”高校中的二級學院，理應獨立辦學，不應該依附“母體”。如此這般，辦學才能名正——言順——事成。 既有利于國有高校的正常發(fā)展，也有利于民辦高校的獨立辦學、健康成長。 　　二、國有民辦二級學院的產權及其界定不明晰 　　如上所述，國有民辦二級學院是你中有我、我中有你，目前是一種含糊不清的辦學形式。當辦學規(guī)模進一步擴大、資產積累到一定程度后，必然會在舉辦者、管理者、辦學者之間引起財產所有權以及與財產所有權有關的經營權、使用權等財產權益紛爭。因此，在辦學初始階段就很有必要對其產權進行界定�！爱a權界定，系指國家依法劃分財產所有權和經營權等產權歸屬，明確各類產權主體行使權利的財產范圍及管理權限的一種法律行為”[7]。正確界定國有民辦二級學院的產權性質和歸屬，除了避免日后權益糾紛外，還是決定由誰管理和怎樣管理學校的先決條件，也是決定國有民辦二級學院向哪種方向發(fā)展的關鍵。之所以這么說，是因為我國對國有和民辦學校采取了不同的管理政策，民辦高校在傾斜政策的扶持下，經濟效益頗為可觀。那么，對國有民辦二級學院是采用國有高校管理模式運作呢？還是采用民辦高校管理模式運作？這要依據產權性質而定。產權界定的原則是“誰投資、誰擁有產權”[8]。根據這條原則，從國有民辦二級學院實際的投資情況分析，其產權性質和歸屬有以下三種情況： 　　1、單一國有型。如果國有民辦二級學院是其“母體”——國有普通高校獨資（包括投入有形、無形資產）設置的，或者與國有（不含非國有）企、事業(yè)單位聯(lián)合投資設置的，無論這一種或幾種投資主體的投資來源情況怎樣，均應視為是國有資產投資，國家是這種投資的唯一主體。這是因為，所謂國有資產“系指國家依法取得和認定的，或者國家以各種形式對企業(yè)投資和投資收益、國家向行政事業(yè)單位撥款等形成的資產”[9]。無疑，國家撥給國有普通高校或其在辦學中形成的資產（包括有形無形資產），國有企事業(yè)單位經營運作后產生的資產，都歸屬于國有資產。 　　也有人認為，在這些國有企事業(yè)單位中，除了國有資產外還存在非國有的所謂“自有資產”，用來投資舉辦國有民辦二級學院的是這部分“自有資產”。這種說法在法律、政策上是不能成立的。因為“中華人民共和國是國有資產所有權的唯一主體，國務院代表國家行使國有資產的所有權，國家對國有資產實行分級分工管理，國有資產分級分工管理主體的區(qū)分和變動不是國有資產所有權的分割和轉移”[10]，所以，國有普通高校、國有企事業(yè)單位投資舉辦國有民辦二級學院，無論用來投資舉辦國有民辦二級學院的資產經歷了多少層次的分級分工管理，都不會改變國家是唯一產權所有者的身份。這種情況下舉辦的國有民辦二級學院，其產權性質為國有，與民辦沒有關系。 　　2、完全民辦型。如果國有民辦二級學院的“母體”沒有投入或者其投入按合同協(xié)議由舉辦者（社會組織或公民個人）出價作了資產等價置換，同時也沒有其它國有企、事業(yè)單位投資。這種情況下，國有民辦二級學院完全符合民辦高校的定義，是完全的民辦高校，不含國有成份，不具有國有高校性質，其產權歸屬投資舉辦者，與國有無關。 　　3、混合型。如果國有民辦二級學院是其“母體”或其它國有企、事業(yè)單位和其它非國有資產擁有者（社會組織或公民個人），采取類似于企業(yè)股份制形式分別投資合作設立的，則產權性質是混合的。在這種情況下，國有與非國有各投資方的產權和承擔的風險，可以按投入資產的比例多少分享，也不存在國有與民辦之區(qū)分。 　　需要特別指出的是，這種混合辦學形式，到目前為止，既無法律、法規(guī)方面的規(guī)定，也無政策方面的依據。能不能如此辦學或者說這樣辦學的合法性何在，仍然是個疑問。畢竟辦學校不同于辦企業(yè)。 　　所以，從產權性質和歸屬上來看，筆者認為國有民辦二級學院的產權要么是國有的，要么是民辦（非國有）的，在國有與民辦之間并不存在一條兩者兼而有之的中間形式。當前為了解決好國有民辦二級學院發(fā)展上的種種困境，其產權應該明晰：①國有高校與國有企事業(yè)單位之間聯(lián)辦（或獨辦）的，產權理所當然歸國有，按國有高校模式管理；②國有與非國有混合投資的國有民辦二級學院，如果其國有成份已經通過一定形式（如出售等）完全轉讓成非國有的了，此種情況下其產權性質就不是國有，應為民辦，其產權歸屬出資者所有，由出資者按照國家規(guī)定管理學校，享受政策規(guī)定范圍內的舉辦民辦高校相應的優(yōu)惠待遇；③國有高校、國有企事業(yè)單位與非國有企事業(yè)單位或社會組織或公民個人合資舉辦的，這種混合辦學體制，目前沒有合法的政策依據，其產權在國有資產沒有讓渡前，仍然屬于國有。至于非國有資產的投入部份可以轉為國有高校的借貸，應按合同分期償還債權者，此種情況下國有民辦二級學院仍然屬于國有高校，不應該按民辦高校模式管理。 　　三、國有民辦二級學院的混合法人身份不合有關規(guī)定 　　我國高等教育法第三十條規(guī)定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格”“依法享有民事權利，承擔民事責任”[11]。國有民辦二級學院作為高校形式的一種，理應取得法人資格并按有關法人登記管理條例進行法人登記。我國現(xiàn)行的法規(guī)把法人分為企業(yè)法人、事業(yè)單位、社會團體和民辦非企業(yè)單位等幾種類型。學校的公益性、非營利性等服務社會職能，決定了其不可以登記為企業(yè)法人和社會團體法人，僅可以在事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位兩種法人中選取一種進行登記。決定學校法人是事業(yè)單位還是民辦非企業(yè)單位的唯一判定依據是：學校是利用國有資產舉辦的還是利用非國有資產舉辦的。國務院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：“事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”[12]，根據此條例對事業(yè)單位所下的定義，對于實際上是利用國有資產舉辦的國有民辦二級學院應該確定為事業(yè)單位法人。 　　不過，時下也有學者把利用非國有資產舉辦的民辦高校也說成是事業(yè)法人。筆者認為這是沒有分清事業(yè)單位法人與民辦非企業(yè)單位法人兩者之間的本質區(qū)別，混淆了兩種根本屬性上不同的概念。沒有利用國有資產舉辦的民辦高校不是事業(yè)單位法人，規(guī)范的歸類應為“民辦非企業(yè)單位”。這是依據“民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”[13]而劃分的。 民辦高校之所以被稱之為民辦就在于其是利用非國有資產舉辦的，可見其種屬歸類不符合事業(yè)單位定義而符合民辦非企業(yè)單位定義，因而是民辦非企業(yè)單位。同樣對于實際上是利用非國有資產舉辦的國有民辦二級學院，也應該定為民辦非企業(yè)單位而不應定為事業(yè)單位。 　　以上分析，我們可以看出，國有民辦二級學院合法的法人身份，要么是事業(yè)單位要么是民辦非企業(yè)單位，二者必居其一。確認其法人身份歸類的關鍵在于，舉辦國有民辦二級學院的資產來源，而不是徒有其表的名稱稱謂。介于事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位兩種法人形式之間的混合形式法人，在我國法律上是不存在的（注：企業(yè)存在混合法人如股份制企業(yè)）。國有民辦二級學院如果沒有取得法人資格，就不能獨立承擔民事責任，不能依法享有民事權利，就不能作為一種新型的高校形式存在，當然也就談不上是一種新的辦學體制。如果不理清這種關系，確定其地位，有可能為日后經濟、權益等方面的糾紛，埋下種子。 　　四、國有民辦二級學院辦學形式政策依據不明 　　《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中明確指出：“進一步解放思想、轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以各種形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局”，“凡符合國家有關法律法規(guī)的辦學形式，均可大膽試驗。在發(fā)展民辦教育方面邁出更大的步伐”[14]。我國的教育資源特別是高等教育資源屬于稀缺資源，對于稀缺的資源人們理所當然會想方設法進一步去開發(fā)和充分利用。尤其是現(xiàn)在我國政府提出高等教育要在2010年邁入大眾化（指適齡青年接受高等教育的比率達15%--50%）教育的起步階段（15%），這就迫切需要有更多的高校在實現(xiàn)高等教育大眾化進程中發(fā)揮積極作用。 　　為此，一方面要激發(fā)現(xiàn)有國有高校的辦學活力，挖掘辦學潛力，擴大招生能力；另一方面要動員社會各界力量和公民個人投資舉辦民辦高校，擴大高校數(shù)量，雙管齊下大力發(fā)展高等教育事業(yè)。近二十年來，國家從政策上積極鼓勵和支持社會力量或公民個人投資舉辦民辦高校，民辦高校得到了發(fā)展壯大。事實上，投資民辦高校成就巨大之士大有人在，如全國十大杰出青年于果1993年投資300萬元創(chuàng)辦江西藍天職業(yè)技術學校，現(xiàn)該校資產評估已達3億元[15]。高等教育需求旺盛，民辦高校能在辦學中產生巨額的經濟積累，已是不爭的事實。究其原因是多方面的，其中最主要的是得益于國家在收費政策上向其傾斜，對其優(yōu)待照顧，允許其按教育成本價（收費標準遠遠高于國有高校）向學生收取學費、建校費（贊助費）等，結果使投資舉辦民辦教育者的投資風險極小、回報穩(wěn)定、積累巨大。當然這是現(xiàn)行國家政策允許的，倒也無可厚非。 　　問題是，在國家政策不明時，國有高校挖掘潛力，劃出一片校園、分出一部份教師、管理人員、拿出一些吸引生源的熱門專業(yè)去辦（或合辦）在體制（所有制）上含混不清、被稱之為國有民辦二級學院的，并參照民辦高校的高收費標準收費，辦學向經濟效益看齊。這種做法是不是在“凡符合國家有關法律法規(guī)的辦學形式”之中，屬不屬于“均可大膽試驗”之列？這種做法與國家賦予國有高校的辦學目的宗旨是否不相違背？國有高校中一部份國有資產（包括辦學聲譽等無形資產）本是用來國有國辦的，卻經過國有民辦二級學院這種辦學形式一轉變用來民辦了，要學生多支出幾倍的上學費用，國有高校如此管理使用國有資產符合不符合國家有關政策規(guī)定？ 　　由是，筆者認為在找不到合法的政策依據情況下，在法律政策明確規(guī)定允許國有高校把國家辦學資源轉用于非國有辦學之前，國有民辦二級學院辦學體制是不宜提倡的。雖說改革開放中，國人喜歡先試驗后規(guī)范的做法，但各行各業(yè)大膽改革試驗都是以符合國家政策法規(guī)法律為前提的。教育體制的改革創(chuàng)新自然也不應該例外。 　　五、國有民辦二級學院辦學體制不合國情 　　“國有民辦二級學院”辦學體制，應不應該在全國推行，這需要分析它是否適合我國當前的國情。如若適合了當前的國情，順應了改革發(fā)展的歷史要求，那自然應該提倡推廣；反之，則不應推廣。筆者認為，國有民辦二級學院辦學體制不合國情，不宜發(fā)展下去。 　　1、我國人口大部份分布在農村,大多數(shù)人的收入偏低，老百姓可用于教育消費的支出有限。面對這種國情,政府應該堅持國有辦學為主，非政府辦學為補充的辦學方針，以充分保證全民接受教育的權利。為此，國有高校應是我國公民接受高等教育所依賴和不可動搖的根基。這是由我國現(xiàn)有的國情決定的，也是由我們的教育方針和教育目標決定的。我們應該清醒地看到這樣一個事實：即使在教育發(fā)達的美國，其“高等學校在校學生數(shù)的近75%左右在公立高等學校就讀”[16]，公立學校教育仍然非常發(fā)達。與之相比，我國教育落后,國有高校教育資源本來就不充足,在這種境況下，國有高校還要分流辦學資源去舉辦國有民辦二級學院，變國有辦學為高收費的非國有辦學,如若高等教育都按照這種“創(chuàng)新”思路普遍發(fā)展下去, 將會造成國有教育資源的逐漸萎縮，從而導致為全民提供低費用接受高等教育的機會減少，不利于我國從教育大國向教育強國的轉變。因而，從維護國家根本利益看，這種教育體制不符合中國國情。 　　2、現(xiàn)今我國高校辦學體制中業(yè)已存在的國有民辦二級學院辦學形式，大幅度提高了學生和學生家庭對高等教育成本的負擔比例，不言而喻辦學者在辦學中嘗到了甜頭，因之國有民辦二級學院數(shù)量在擴大、在漫延。如江蘇省目前已發(fā)展到26所。如果國有高校都把舉辦國有民辦二級學院當作提高辦學經濟效率的捷徑，紛紛仿而效之，把時髦的熱門專業(yè)挑出來民辦，“優(yōu)質優(yōu)價”，服務對象由原先面向全體公民轉為面向先富起來的那部份人，顯然這種做法對經濟支付能力有限的弱勢群體來說，其接受高等教育的權利受到限制或者剝奪，這是不公平的。也是有悖于“高等教育應當根據其能力，完全平等地向所有人開放”的原則的，不利于保證高等教育質量、維護高等教育的公正。 　　3、與發(fā)達國家相比，我國公共教育投資水平一直偏低，改革開放前的國有高校單一辦學體制模式，沒有競爭對手，辦學缺少活力，這種體制下，低投資水平的辦學效率就更低了。改革開放后，允許和鼓勵發(fā)展民辦教育，變國家一元辦學為國家、民辦多元辦學。辦學中引入了競爭機制，推動了國有高校的改革，國有高校辦學效率不斷提高，初步形成國有與民辦兩種不同性質、不同辦學體制之間相互激勵,互相促進，有利于整個國家教育發(fā)展的局面。而新型的“國有民辦二級學院”的辦學體制，在某種程度上會導致相互競爭促進的國有、民辦并存的兩種辦學體制趨同化,最后融合為一體。如果辦學體制沿著這條道路走下去,國有也好民辦也好都統(tǒng)統(tǒng)向“國有民辦”靠攏，最終將是國有民辦一種辦學形式獨霸天下,缺乏競爭，失去活力。從長遠看這不是一種制度創(chuàng)新而是一種倒退，因此對國有民辦二級學院辦學體制潛在的負面作用不可低估。 　　由此可見，貌似有中國特色的國有民辦二級學院辦學體制，卻并不符合中國教育國情；雖然其辦學經濟收益高，發(fā)展快，波及迅速，卻是以削弱國有高校教育資源，犧牲高等教育質量和高等教育的公正性為代價的；名為新型辦學體制，所謂兼收并蓄國有與民辦兩者優(yōu)勢，實則失去自身辦學個性，辦學體制走向趨同歸一，迷失競爭對手，最終會失去辦學活力，后果不堪設想。 　　綜上所述，國有民辦二級學院辦學體制，在體制上含混不清；理當獨立辦學卻又屈從于其母體高校；產權歸屬可左可右；法人身份難以明確；從現(xiàn)行國家有關政策法規(guī)中找不到可以產生這種體制的依據；雖辦學收益高，仿效者眾，卻以犧牲教育公平、背離國家教育宗旨為代價；短期看似有“優(yōu)點”，長期下去則后果嚴重。正因為國有民辦二級學院存在這些先天不足和明顯硬傷，筆者認為無論從理論上還是從實踐上，都不宜肯定它是一種新的辦學模式。在計劃經濟向市場經濟轉型過渡的現(xiàn)階段，我國教育體制尤其是高等教育體制，同樣面臨轉型并找到與之相適應的模式問題。認真研究國有民辦二級學院辦學體制存在的問題，既關系我國高等教育如何適合我國國情健康發(fā)展，也關系如何使廣大受教育者的權益得到切身保護。更重要的是，使我們以清醒的頭腦和辦學思路反思其現(xiàn)狀，關注其發(fā)展，努力從包括法律地位、辦學體制、辦學形式等方面提出建設性意見，以促進我國高等教育事業(yè)在新的世紀獲得更加全面和健康的發(fā)展。 　　注釋 　　[1]王建華 鄔大光.對國有民營二級學院的若干思考.上海:教育發(fā)展研究,2000(9). 　　[2]吳躍文.對國有民辦二級學院屬性的幾點認識.杭州:杭州師范學院學報,2000(4). 　　[3]東亮.二級學院與“一校兩制”.上海:教育發(fā)展研究,1999(5). 　　[4]根據國家國有資產管理局1993年12月21日發(fā)《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》規(guī)定,國有高校“接受饋贈”形成的資產,界定為國有資產. 饋贈者不作為投資人,故接受饋贈的國有高校投資主體中也不包含非國有成份. 　　[5]《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》第二條.國家教育委員會文件，教計[1993]129號. 　　[6]“民辦公助”辦學,國家撥給民辦高校助學之款,實質屬于捐贈性質,不是投資.故受國家資助的民辦高校中也是不含國有成份的. 　　[7][8][9][10] 國家國有資產管理局.《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》,1993年12月21日發(fā). 　　[11]《中華人民共和國高等教育法》.1999年1月1日起施行. 　　[12]《事業(yè)單位登記管理暫行條例》.國務院令第252號,1998年10月25日起施行. 　　[13]《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》.國務院令第251號,1998年10月25日起施行. 　　[14]《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》,1999.6.13. 　　[15]http://www.edu.cn.民辦教育—民辦教育動態(tài)《由于果遺囑想到民辦學校的產權問題》,2001.5.18. 　　[16]于富增.《國際高等教育發(fā)展與改革比較》,北京:北京師范大學出版社,1999年2月第1版,第52頁.